全國兩會剛閉幕，期間帶出的重要訊息之一，就是有傳媒報道中央要求特首於今屆任期內完成23條立法（nowTV，3月7日），亦指中聯辦副主任楊健表示，在維護國家安全的問題上，香港有「一國」之責，沒有「兩制」之分（香港電台，3月10日）。

 

　　從近年中央政府屢次強調港獨違法、沒空間，劃下不可逾越的紅線，到特區政府取締香港民族黨後，中央政府高調要求特首提交書面報告；主管港澳事務的國務院副總理韓正也在兩會期間，提出希望香港擔當國家安全主權的捍衛者，指取締香港民族黨做法正確（《明報》，3月7日）；每一個動作都反映中央政府高度重視國家安全及領土完整，期朌香港早日完成國家安全條例的立法。

 

　　同時也有報道指特首表示中央給予她空間，自行決定何時才是適當的立法時機（香港01，3月9日），我相信這消息是正確的；但是香港已回歸22年，距離上回23條立法不果也已16年，期間國家經濟翻了幾翻，其崛起使國際社會虎視耽耽，再加上澳門早已於2009年完成立法，我認為香港早晚要履行其憲制責任，立下23條，保障國家安全，豐富「一國兩制」，再繼續向前走。

 

23條並不是「應否立法」的問題

 

　　早前（2月26日），我出席了香港大學主辦的《一國兩制的實踐：憲制責任與人權》論壇，席間提到，其實早在2002年的時候，英國大法官Lord Irvine聯同英國總領事曾與我會面，一起討論23條的內容。當時Lord Irvine指出，條文的關鍵字包括「Shall（應）」和「on its own（自行立法）」，即是23條並不是「應否立法」的問題，而是「甚麼時候」和「如何立法」的問題，言下之意是香港有責任為23條自行立法。「自行立法」是非常重要的，因為在草擬《基本法》的時候，中央政府考慮過將國家安全法納入《基本法》附件三，令法例自動適用於香港，但中央政府聆聽了草委的建議，容許香港以符合普通法原則在港進行本地立法。

 

　　國家安全及領土完整對每一個國家而言都十分重要，西方很多民主國家也有國家安全條例，因為國家有生存的權利，亦有責任保護國民的安全。如果國家不能保護國民，後果可以是災難性的，例如伊拉克無法拒抗美國的入侵，根據統計，自2003年到現在，戰爭造成該國50萬平民死亡。國家無法保護自己，不單令國民生命受威脅，或會讓他們變成難民，影響其他國家。所以，為了保護自己國民，以及不影響其他國家，各國都非常重視國家安全。

 

立法的成功關鍵是人權保障

 

　　作為一個曾經處理推動國家安全條例的前官員，我明白23條立法會引起很多對人權自由的憂慮，我認為關鍵是條例內容不影響人權或將對人權的影響減至最低。

 

　　我最近瀏覽了美國一個關於憲法的網站（Constitution.FindLaw.com），當中有文章論述如何在保障美國人基本人權自由和國家安全中取得平衡。文中提及美國憲法《第一修正案》（First Amendment）旨在保護美國的言論、新聞和宗教等自由，文中亦說明了維護國家安全是一國的首要責任，只有國家才可以維護國家安全。（Preservation of the security of the Nation from its enemies, foreign and domestic, is the obligation of government and one of the foremost reasons for government to exist.）

 

　　而在立法的過程中，例如訂立叛國罪和煽動罪等，有可能會侵犯美國人認為神聖不可侵犯的人權（Pursuit of this goal may lead government officials at times to trespass in areas protected by the guarantees of speech and press and may require the balancing away of rights which might be preserved inviolate at other times.），關鍵是把對人權自由的影響減至最低，而最終只有美國最高法院才可決定兩者間的平衡點（The drawing of the line is committed, not exclusively but finally, to the Supreme Court.）。

 

　　我認為香港的情況也一樣，例如怎樣界定煽動、顛覆等，由政府提出建議，立法會表決，有訴訟時由法庭決定，香港在這方面的司法保障跟美英兩國是相同的。

 

　　那麼，究竟如何才能取得兩者之間的平衡？我們可以參考近年終審庭的重要裁決，對於處理限制《基本法》保障的人權或產權時出現衝突時訂定了一些原則，例如2015年「Hysan Development Limited vs Town Planning Board」（FACV Nos. 21 & 22 of 2015）的裁決中，希慎上訴，認為城規會對高度及其他限制影響公司的產權，最終終審庭判詞清楚指出，「私有財產權並非絕對」（In Hysan’s appeal, the Court of Appeal recognized that property rights of landowners are not absolute）。

 

　　同時訂出政府在以下四個原則下，可以限制產權或其他權利：

 

第一，限制的目標必須要合法

第二，限制在合法目標的前提下，必須合理

第三，限制措施必須合乎比例

第四，限制必須考量是否符合社會整體利益，即相稱驗證法（Proportionality Test）

 

　　我們在討論「一地兩檢」條例的時候亦有多次討論以上法庭接納的原則。特區政府在未來再為23條立法的時候，勢有一番辯論，當討論立法對人權的影響時，也需考慮以上裁決所訂立的原則。

 

香港表態豐富「一國兩制」

 

　　最後，我留意到不少社會知名人士包括林行止、鄧竟成等，也有回應支持23條立法。林行止指出「此法不立有欠於一國」、「不能長期迴避、不能無了期延宕」、「23條未立法，等於一國有缺陷，兩制因而不能協同」（《信報》，3月12日）；鄧竟成則認為「沒有23條，要如何處理這些23條可以處理的問題？」、「23條是甚麼？是用來保障香港的」、「公眾不應將之視為洪水猛獸」（《香港經濟日報》，3月13日）。

 

　　我十分認同他們的說法，香港不能無了期拖下去，只有及早為23條自行立法，完成憲制責任，代表香港表態作為國家一分子，願意尊重和保護國家安全及領土完整，才能豐富「一國兩制」的實踐。

 

 

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