追趕香港最後的優勢

　　上海與香港經濟發展比較研究的報告不少，普遍的結論是上海有的是市場，香港則在資金流動自由和法制完善程度佔優。隨著跨境人民幣貿易結算範圍的不斷擴張、小規模合格的境外機構投資者（QFII）的推行，人民幣的自由兌換及跨境流動也提上了議程。香港最後的優勢－－健全的法制體系，成為上海最後的追趕目標。

 

　　一直以來香港及英美的普通法（Common Law）和國內使用源自大陸法體系（Civil Law）相去甚遠，以致港澳地區乃至英美投資者對國內法制的健全度多有保留，當中一例便是俗稱「紅頭文件」的「行政法律」。此類「法律」不甚明確，公開程度不一，使來自普通法司法轄區的投資者大感頭疼，視之為經商的重重陷阱。故此，上海市法制局針對「紅頭文件」進行梳理，力圖完善司法體系，配合社會變遷和經濟結構變化的需要。

 

　　所謂「紅頭文件」是指由內地各級政府行政機關制定下發，用作補充和細化全國性法律的「地方法規」，其涉及經濟、文教、社會福利等各個領域，與生活息息相關。由於這些文件標題用大紅字標出、落款加蓋了大紅印章，因而得名。

 

　　本來一個幅員遼闊的國家，各地宗教文化、風俗禁忌、經濟發展各異，對中央政府的法律進行符合當地實情的細化補充是必需的。但若行政機關超越法律授權，擅自擴大處罰權、許可權，則可能會包含越權條款，妨礙公民的正常生活，這勢必損害法律尊嚴和民眾合法權益，在維權意識高漲的今天容易造成沖突，不可不防。其實「細化」法律既不帶有原罪，亦非大陸法體系所獨有；普通法體系也會授權下屬機構對法律條文進行必要的細化，稱之為附屬法律。最關鍵的問題是這類行政命令不應抵觸原本的法律，而另一方面也要廣而告知，令家喻戶曉，以免平民誤入盲區，違反法律。

 

　　「法律不禁止的便允許」是普通法的核心概念，可謂清晰明確亦情理兼備。過往，地方政府的「紅頭文件」從備案，制定到執行都在一個較為封閉的環境中完成。執法部門的官僚主義作風，往往會忽視公民應有的知情權。到了公民被處罰的時候，執法者才從抽屜裏拿出所謂「紅頭文件」作為依據，令人氣憤難當、產生受騙上當之感。

 

　　上海市法制局對47個行政部門經清理後擬保留的1282件規範性「紅頭文件」進行梳理，785件得以保留，497件作了廢止、修改等處理。市法制辦6月中旬還強調，沒有公開過的「紅頭文件」不能作為執法依據，力圖從源頭上遏制行政違法行為的發生。避免行政權力傷害公民權利，也順應了依法治國的潮流。

 

　　完善的法制是香港最後的優勢，卻也是最難短期速成、模仿建立的優勢。「紅頭文件」梳理的象徵性意義猶大於實際效用，應從根本上改變黑頭（法律）不如紅頭（檔）、紅頭不如白頭（領導批條）、白頭不如口頭（領導指示）的「長官意志」；確立權力監督機制，嚴格規範「行政指令」的授權和發布程式，完善備案制度，以構成對「行政指令」的全方位約束，長遠來說才可使國內司法與國際接軌，保障經商的必要環境。